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《收費公路管理條例》公開征意見:取消一般公路收費以稅收補充


點擊:1489次,時間:2015-07-24 10:01:52


7月21日,交通運輸部對外發布了《收費公路管理條例》修訂稿(以下簡稱《修訂稿》),即將進行為期一個月的公開征求意見。 

2004年11月1日起,現行《收費公路管理條例》正式施行。10多年來,現行《條例》所依據的社會條件和外部環境都發生了很大變化。此次修訂,擬對收費公路的收費期限、設置門檻、統借統還制度等作出調整,并規范轉讓、強化監管,最終通過“用路者付費、差別化負擔”,促進建立收費公路長期穩定可持續發展的機制。 

條例為何修訂 

現行《條例》已無法適應新修訂的《預算法》和財稅體制改革的新要求。 

現行《條例》規定,收費公路建設采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式。然而,財稅體制改革后,政府為發展公益性事業的舉債渠道統一調整為發行政府債券,同時實行總量控制,這就使“借錢修路,收費還貸”所依據的政策發生了根本變化。根據《修訂稿》,今后政府通過舉債建設的公路將統一表述為政府收費公路,舉債、償債主體將變更為地方政府,建設、改擴建資金統一采取發行地方政府專項債券方式籌集,用通行費償還,納入政府性基金預算管理。 

現行收費公路政策吸引社會資本投資的功能逐步減弱,高速公路改建擴容政策不清晰,待建高速公路項目引資存難題,讓國家公路網規劃的實施面臨巨大資金壓力。 

根據《修訂稿》,未來經營性公路將實行特許經營,采用招投標等方式選擇投資者,并簽訂協議明確養護管理、服務質量、信息公開、合理回報、風險分擔等內容?!叭绻召M公路發行政府專項債券有困難或者額度不夠,將采取鼓勵社會資本通過特許經營的方式,即PPP模式來推動發展?!苯煌ㄟ\輸部財務審計司司長許春風說。 

現行《條例》在收費公路信息公開以及對轉讓、運營的監督管理等方面規定不完善,需加以明確和規范?!缎抻喐濉诽岢?,加強政府對收費公路資金使用、公路技術狀態和通行服務水平的監管;并建立收費公路信息公開制度,明確和落實收費公路相關信息向社會公示的主體、內容、形式及相關責任。 

收費還是收稅 

兩個公路體系中,收費收稅將并行;高速公路實行“用路者付費”更顯公平;收費公路設置門檻將大幅提高 

根據《修訂稿》,未來我國將形成普通公路和收費公路兩個公路體系,在公路的建設、養護、管理上采取收稅與收費并行的方式,實現“用路者付費、差別化負擔”:其中,普通公路約占公路總里程97%左右,采取向車輛用戶普遍征稅的方式,由公共財政保障資金需求;以高速公路為主的收費公路占總里程3%左右,提供效率服務,實行“誰用路、誰受益、誰付費”。 

“任何國家都沒有真正意義的免費公路,資金來源不是收稅就是收費?!痹谕鮽タ磥?,《條例》修訂不是收費還是免費的“判斷題”,而是在收費和收稅中做“選擇題”。魏東則認為,收費公路以對特定用路群體提供效率服務為目標,用路者的使用頻次存在較大差異,“宜采用向用路者直接收費的方式,以解決稅負不公平的問題?!?nbsp;

“國際上,在稅收不足的情況下,通過收取通行費發展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發展中國家這樣做,日本、德國、法國、意大利等發達國家也這么做?!蓖跆硎?,“為解決稅收不足,有些國家已經在向收費公路轉型?!蓖鮽ヅe例說,2003年,此前高速公路免費的德國開始對12噸以上的貨車征收通行費,2012年又將征收范圍擴大至四車道普通聯邦公路,明年還將開始對小客車征收高速公路通行費。 

“為加強政府在滿足基本出行需求的普通公路上的責任,我們大幅提高了收費公路的設置門檻,縮小了收費公路政策的適用范圍?!蓖跆f。根據《修訂稿》,高速公路以外的收費公路里程規模將被嚴格控制,最終實現只有高速公路收費,其他公路全部回歸公共財政承擔。此外,新建和改建技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費;已經取消收費的二級公路升級改造為一級公路的,也不得重新收費;獨立收費橋隧的設置標準,由原來的二車道800米和四車道500米統一改為1000米以上。 

期限如何調整 

政府收費高速公路統借統還,不受限制;特許經營高速公路一般不超30年;償債期、經營期屆滿后,繼續實行養護管理收費 

《條例》修訂中焦點問題在于收費期限的調整。根據2004年《條例》,政府還貸公路和經營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。此次調整,主要作了四方面修改: 

一是政府收費公路中的高速公路實行統借統還,以該路網實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路,維持現行規定。 

所謂“統借統還”,即在一省范圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”。交通運輸部法制司副司長魏東表示,以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理,可降低政府收費公路的融資和運營成本,提高管理效率,增強政府償債能力,降低政府性債務風險。此外,若仍以路段為單位核算收費標準和期限,會影響路網的整體性和通行服務效率。 

二是特許經營公路的經營期限按照收回投資、有合理回報的原則確定。其中,高速公路的經營期限一般不得超過30年,投資規模大、回報周期長的可以超過。經營期屆滿后,由政府收回統一管理,與本行政區內償債期政府收費高速公路實行相同收費標準。高速公路以外一級公路及橋隧,維持現行規定。 

三是償債期、經營期結束后實行養護管理收費?!半S著公路網發展完善,不少高速路進入大修養護期,養護資金在償債期和經營期結束后,需要建立科學規范穩定的資金保障制度?!蔽簴|表示,目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求,無法滿足高速公路養護管理需求。 

四是對一級收費公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府債務或社會投資的改擴建工程,可重新核定償債期限或經營期限。除高速公路外,其他所有政府收費公路和特許經營公路在償債期、經營期滿后必須停止收費。 

政府收費高速公路突破收費期限限制,其法律依據是什么? 

交通運輸部管理干部學院教授張柱庭進行了解釋:首先,《公路法》對舉債建設收費公路的收費期限沒有規定,而是授權給了國務院;第二,根據國務院2014年43號文安排,舉債建設的政府收費公路,其債券的發行、使用和償還全部納入政府預算管理,由省級政府組織實施,“修訂是把國務院的規定固定下來,債務償清以后轉為養護性收費”;第三,高速公路的養護預算并未列入一般公共預算支出之中,而是放在了政府性基金預算中,即專項用于特定公共事業發展的收支預算,“養護期繼續收費,以解決公路這一特定公共事業的可持續發展,符合《預算法》規定?!?nbsp;

權威解答五個疑問 

1、交了車購稅消費稅為啥還要交高速費? 

國家行政學院教授王偉:我們國家公路發展的稅收主要是兩種,一是車購稅,主要用于公路建設;二是成品油消費稅,主要用于非收費普通公路養護。而且成品油消費稅并不是全部都用于普通公路養護,中間很大一部分是分給了航道養護、運輸管理、環境保護和新能源發展,甚至還要分給農民的農業機械柴油和漁民漁船柴油的補助。所以在這種情況下,收費公路自身的養護管理、債務償還等,就需要通過車輛通行費予以保證。 

公路不是企業的,而是屬于公共基礎設施,使用者在享受公路帶來的便捷同時,也要為其日常的養護負擔費用,不想再交費,那可能面臨的是大量提高燃油稅、車購稅。 

《條例》的修訂,實際上強調了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的這樣一個公平原則,不僅能夠有效地化解高速公路的債務風險,為高速公路的發展提供穩定的養護發展資金,同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜,使普通公路的通行條件也能得到更好改善。 

2、會否促使更多公路隨意繼續收費? 

交通運輸部公路局相關人士:高速公路在其規劃設計之初,就考慮到要滿足未來至少20年的通行需求,所以高速路是先有規劃才會改擴建。目前,我國高速路網絡規劃已經基本形成,此外,經營企業也無權自行超范圍收費,《條例》修訂的這個內容,不會造成一級公路大量改擴建為高速路。 

3、還清公路貸款后為何還要收養護費? 

交通部公路局副局長王太:借鑒歐美發達國家的經驗和政策的趨勢,我們認為,堅持和依靠收費公路政策,仍然是公路交通可持續發展的必然選擇。 

國際上,在稅收不足的情況下,通過收取車輛通行費發展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發展中國家這樣做,日本、德國、法國、意大利等發達國家也這么做。實踐也證明,僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路網基礎設施網絡是很困難的,去年也有媒體報道過“美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用”,這個問題在美國都是現實存在的。 

交通運輸部干部管理學院教授張柱庭:按照《條例》修改意見,政府管理的高速公路收費由財政部門根據實際情況納入財政預算統籌安排。按照《預算法》的規定,一般公共預算支出按照功能分類,主要包括一般公共服務支出、環境保護支出、教科文衛體支出、社會保障及就業支出等。進入養護期繼續通過收費的方式來解決高速公路的養護費用問題,支持高速公路這一特定公共事業的可持續發展,符合《預算法》的相關規定。 

4、如遇擁堵是否可訴求減免通行費? 

交通運輸部公路局相關人士:高速公路收費的目的是收回成本,還清借貸,并不是將高速公路作為一個經營牟利的渠道。此前也有過相關的訴訟,駕駛人被堵時間長向法院起訴高速路經營企業,但法院未予支持。 

有些省曾自行設定高速路擁堵免費政策,從調研情況看,政策效果并不明顯。但出于高速路服務于民的原則,此次修訂的《條例》中更加明確了經營方的管理責任,比如提出如果高速路出現嚴重擁堵,應該在收費站前作出提示,現狀是沒有明確規定,有些經營單位雖然提示,但車輛已經進入擁堵段。 

5、如何確保高速公路收的錢不亂花? 

交通運輸部公路局相關人士:未來高速公路養護將實施市場化招標,根據公路養護的項目,大修、中修、小修和一般性養護都將有明確的費用賬目。這不是政府訂,而是由市場決定。 

這次《條例》修訂也專門增加了信息公開內容,就是讓老百姓能明明白白看到交的錢都干了什么?目前,我們已經實現了國家級、省級的收費公路信息公開,今后將逐步擴展到運營管理企業的公開,其中會明確到某一條路的年度通行費、服務設施運營收入、年度財政補貼、年度養護、運營管理、稅費等費用支出情況。

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